Miércoles 6 de julio de 2011

Por Claudia Santizo*

La Secretaría de Educación Pública, SEP, y el Sindicato Nacional de Maestros de la Educación, SNTE, firmaron el 25 de mayo de 2011 un Acuerdo para reformar el Programa Nacional de Carrera Magisterial, PNCM. Esta reforma ocurre a 18 años de iniciado el programa y a 13 años de la última modificación al mismo. Este programa, tiene tres facetas: Por un lado es instrumento de política pública para promover cambios en los objetivos del sector; por otro, es un esquema de incentivos para los maestros con el propósito de mejorar la calidad de la educación básica que se imparte; y, adicionalmente, su diseño revela la relación de poder entre la SEP y el SNTE.

El PNCM surgió en 1993 como un sistema de promoción horizontal que permite la movilidad salarial con base en el desempeño y no con base en el escalafón vertical de puestos. Este programa surgió como parte del Acuerdo firmado en 1992 entre la SEP y el SNTE para desconcentrar el sistema de educación pública básica, mediante éste se trasladó a los estados la administración del sistema federal de escuelas públicas.

El PNCM tiene un diseño institucional similar al del sector educativo desconcentrado, con una Comisión Nacional formada por representantes de la SEP y el SNTE, Comisiones Estatales integradas por las autoridades educativas de cada estado y las correspondientes secciones sindicales, y un órgano de evaluación en las escuelas formado por el Director y los representantes sindicales. En cada ámbito se determinan asuntos para la evaluación de los maestros, en donde la evaluación final se decide en la Comisión Nacional del PNCM. En cada ámbito de esta estructura institucional ocurre la negociación de la autoridad educativa con el sindicato de maestros lo cual determina el resultado final del PNCM que equivale a cuántos maestros se incorporan y promueven cada año. El Acuerdo de mayo de 2011modificará el balance de poder entre la SEP y el SNTE como veremos a continuación.

Cambios en el PNCM

Para evaluar el desempeño de los maestros frente a grupo, el PNCM en 1993 estableció un sistema de puntos sobre diversos componentes de los cuales los relacionados con el logro educativo son: desempeño profesional (evaluado por actividades del maestro en la escuela, con valor de 10%), aprovechamiento escolar de los niños (evaluado por exámenes aplicados a los alumnos con 20%) y Preparación profesional (evaluado por una examen a los maestros con 28%). Esos factores representan 58% de la puntuación total. Cada maestro debe permanecer en promedio un mínimo de 3.5 años para aspirar a ser promovido al siguiente nivel, de modo que un maestro que entra al nivel A tiene un horizonte mínimo de 14 años para alcanzar el último nivel, de un total de cinco niveles, que es el E. Además, bajo los lineamientos de 1993 una vez alcanzado cualquiera de los cinco niveles nunca se pierden incluso si no había promoción.

El PNCM tuvo poco cambios desde 1993. En 1998, la única modificación que se introdujo fue en el puntaje del componente de Desempeño Profesional que disminuyó al pasar de 35% a 10%. La razón fue que la evaluación de este factor la realiza un cuerpo formado en cada escuela por el director, los maestros miembros del Consejo Técnico y el representante del sindicato. Todos ellos son miembros del SNTE. La tendencia era asignar el puntaje máximo, lo cual mostraba que se estaba dando prioridad a un interés gremial y no a una valoración objetiva del desempeño del maestro en la escuela.

El cambio de 1998 reveló la necesidad de evaluar a los maestros frente a grupo con instrumentos externos y neutrales a los intereses de los actores involucrados; es decir, no se puede ser juez y parte. Por otro lado, la ausencia de cambios desde 1998 mostró también la permanencia de un status quo donde los intereses predominantes fueron los sindicales.

El Acuerdo de mayo cambia el sistema de puntos y las condiciones de promoción y permanencia en el programa. Los componentes relacionados con el logro educativo pasan de representar 58% a 75% de la puntuación total pero cambia la importancia relativa entre ellos. El primero de éstos es el componente de Logro académico de los alumnos el cual ahora tiene un peso de 50% en la calificación total de la evaluación del maestro (antes de 2011 era de 30%); el segundo factor es el componente de Preparación profesional que ahora tiene un peso de 5% (anteriormente era de 28%) y, por último, el componente Actividades cocurriculares tiene un peso de 20% (antes en un factor llamado de Desempeño profesional con un peso de 10%). Este último incluye actividades adicionales a la jornada de trabajo lo cual será valorado con el Programa Anual de Trabajo de la escuela y evaluado por el Consejo Técnico Escolar y, además, será del conocimiento del Consejo Escolar de Participación Social. Los otros dos componentes de la evaluación son Formación continua (20%) y antigüedad (5%).

El Logro académico de los alumnos se medirá, en algunos casos, con los resultados de evaluaciones externas como ENLACE, aunque ese examen sólo se aplica a estudiantes de 3º a 6º año en las materias de español, matemáticas y una tercera materia que varía anualmente y de 1º a 3º de secundaria. Utilizar el examen ENLACE tiene aspectos positivos por ser un instrumento estándar y neutral a los actores, pero ese examen tiene facetas cuestionables desde varias perspectivas.

Un problema, desde el punto de vista de la gestión educativa, es que un examen estándar no considera las diferentes condiciones socioeconómicas que enfrentan las escuelas y que afectan el logro académico de los alumnos, incluso dentro de una misma zona urbana. Este es un aspecto crítico de la política educativa. Hay factores que afectan el logro educativo y que están fuera de alcance de los docentes frente a grupo, e incluso de las escuelas. La falta de una relación directa, causa-efecto, entre el desempeño individual de un maestro frente a grupo y el aprovechamiento de los alumnos condiciona el éxito de cualquier política de incentivos asociados a los resultados. Además, no considerar otros factores que inciden en el aprovechamiento escolar, puede crear fricciones entre los docentes y la autoridad educativa. Por ello, es conveniente considerar una política integral que tenga como base el trabajo colectivo de los docentes para mejorar el logro educativo, en este caso el esquema de incentivos individuales es sólo es un componente más y no necesariamente el principal. Considerar solamente el esquema individual de incentivos significaría priorizar una visión gerencial del problema educativo dejando de lado el contexto de las relaciones de cooperación entre los actores.

Cambio en la relación de poder entre la SEP y el SNTE

El diseño del PNCM en 1993 mostró la capacidad del sindicato para definir el perfil del programa. Este programa no sólo incluyó a maestros frente agrupo sino también a Directores, Supervisores y administrativos con actividades pedagógicas.

En cada ámbito de la estructura organizacional del PNCM, la nacional, la estatal y la escolar, ocurre la negociación de la autoridad educativa con el sindicato de maestros. Hay dos elementos que perfilan los intereses dominantes en estas negociaciones. El primero es el hecho de que en las escuelas todos los miembros del órgano de evaluación están sindicalizados. El segundo, es que la decisión final de ingreso y promoción de maestros es de la Comisión Nacional SEP-SNTE; por esta razón, las autoridades estatales tienen la tendencia a no confrontar al sindicato de maestros en el ámbito estatal. De esta manera, los resultados del PNCM dependen de las negociaciones SEP-SNTE a nivel nacional.

El Acuerdo de mayo modifica este balance de poder entre la SEP y el SNTE creado desde 1993. Por un lado, como mencioné antes, se otorga un peso mayor a un instrumento externo y neutral a los actores como es el examen ENLACE y, por otro lado, se vincula el PNCM con la política de Participación Social a través del componente de actividades cocurriculares.

La política educativa en los últimos 10 años tiene un interés creciente en el involucramiento de los padres de familia en la toma de decisiones en las escuelas. Esta toma de decisiones da forma a la planeación escolar. La última disposición de la SEP en junio de 2010 fue la publicación de los lineamientos para poner en funcionamiento a los Consejos Escolares de Participación Social, en el Acuerdo 535, a través de los cuales se impulsa la política de participación social. El Acuerdo para reformar el PNCM lo vincula con esta política de Participación Social.

El Acuerdo de mayo incluye como componente a las actividades cocurriculares (con un peso de 20%) las cuales se relacionan con el Plan Anual de Trabajo de la escuela, que se valoran por el Consejo Técnico Escolar (integrado por los maestros y el director de la escuela) y será del conocimiento del Consejo Escolar de Participación Social (o CEPS formado por representantes de padres de familia, maestros, directivos y otros miembros de la comunidad).

De esta manera, el Consejo Técnico formado por miembros del sindicato de maestros tendría como contrapeso al CEPS. Este último tiene el papel de representar los intereses de la comunidad escolar. Este papel dependerá del desarrollo de los CEPS, el cual será diverso, pero se establece un marco institucional que potencialmente puede hacer contrapeso al dominio de los intereses meramente sindicales.

Cabe advertir que el término “contrapeso” no significa “confrontación” entre padres de familia y maestros. El éxito de la política de Participación Social depende de la creación de relaciones de colaboración y confianza en la comunidad escolar; es decir, entre padres de familia, maestros y directivos. Por ello, crear un contrapeso a los intereses gremiales de los maestros en el PNCM implica que las decisiones en las escuelas deberán estar basadas en la colaboración y no en una confrontación entre padres de familia y maestros. Un aspecto del PNCM que reduce, pero no elimina, el peligro de crear fricciones es que el peso del componente actividades cocurriculares es solo de 20%. Para reducir al máximo ese riesgo es importante desarrollar de manera paralela al PNCM procesos de colaboración de la comunidad escolar en la gestión escolar.

El Acuerdo de mayo establece los elementos relevantes para modificar el PNCM. Un avance es que 50% de la evaluación de un maestro frente a grupo depende de un instrumento externo y neutral a los actores, como es el examen ENLACE, pero éste se aplica a alumnos de 3º a 6º de primaria y de 1º a 3º de secundaria. Un segundo aspecto relevante es que se relaciona el PNCM con la Política de Participación Social. Estos dos elementos mencionados representan 70% de la evaluación total de un maestro, el cual es el mínimo necesario para permanecer o para obtener una promoción y mantener los incentivos económicos otorgados por el PNCM. Sin embargo, aún falta por conocer como se ejecutará dicho acuerdo lo cual determinará los resultados finales de la reforma al PNCM.

*La autora es profesora del Departamento de Estudios Institucionales de la UAM-Cuajimalpa